Местные Бюджеты: самое интересное из встречи с основателем Petitions  

На днях мы провели для вас очередную встречу, на этот раз — с основателем и руководителем Petitions.by, а также проекта «Кошт урада» Владимиром Кавалкиным. Тема разговора была непростой, но очень интересной — местные бюджеты.  

Почему это интересно? Да потому что местные бюджеты максимально близки к активистам и именно в них можно находить финансирование на важные для вас инициативы. Но для того, чтобы ожидания от местных бюджетов, не расходились с их возможностями, важно понимать, как формируются бюджеты в принципе, и, исходя из этого, находить самые удобные моменты и способы на них повлиять. 

Мы решили создать развернутый конспект встречи, чтобы у вас была возможность вернуться к заинтересовавшим моментам в любое удобное время и применить полученные знания на практике. 

Также в заключение лекции Владимир рассказал подробнее о возможностях реализации гражданских инициатив в процессах бюджетного планирования, которые появились в проекте Закона «Об изменении законов по вопросам местного управления и самоуправления». 

*** 

Итак, понимание государственных финансов начинается с структуры бюджетной системы Беларуси. Выглядит она так: 

Важно сразу напомнить такие базовые термины как «консолидированный бюджет», «республиканский бюджет» и «местный бюджет».  

Консолидированный бюджет — это суммированные бюджеты всех уровней за исключением взаимных трансфертов. То есть, если какой-то доход был получен в республиканский бюджет, а потом эти деньги были перечислены в местные бюджеты, то эта сумма считается лишь один раз. 

Местные и консолидированные бюджеты делятся на бюджеты разного уровня: областные, базового уровня (районные), и далее по иерархии до самого первичного уровня (сельские). 

В Республиканский бюджет также входят различные фонды. На слайде выше представлено пять из них 

Помимо этого, существуют внебюджетные фонды, они не отражены на диаграмме. К внебюджетным фондам относится и фонд социальной защиты населения. 

Примерное соотношение такое: консолидированный бюджет составляет в среднем около 30% от ВВП страны, ФСЗН — около 10%. Отметим, когда мы говорим про бюджетную систему, туда не входит ФСЗН. 

Мы изучаем этот слайд для того, чтобы понимать, что за каждым бюджетом разного уровня закреплены определенного вида расходы. А это значит, что если мы хотим продвинуть какую-то идею, то должны видеть, что она может финансироваться из соответствующего госоргана и по соответствующей программе. Понимая, кто выделяет деньги, и отвечает за проблему, можно целенаправленно «долбить» в нужную институцию. 

Теперь посмотрим, как распределились деньги по бюджетам в 2022 году. 

Мы видим по слайду, что республиканский бюджет занимает 43% от консолидированного бюджета по доходам, и 46,6% по расходам. В то время как местные бюджеты — это до 56,4% по доходам и 53,4% по расходам. Важно учитывать, что мы посчитали эти доли с учетом межбюджетных трансфертов. Если их исключить, то получится совсем иная картина: в республиканский бюджет пришло приблизительно 60%, а в местные — только 40%. То есть, мы видим перераспределение внутри бюджетной системы. По большей части — от республиканского бюджета к местному. 

Делается это для того, чтобы выравнивать социально-экономический потенциал разных регионов. Ну и, конечно, чтобы сохранять местные власти подконтрольными центру.  

Как наполняется бюджет? Это мы можем увидеть на следующем слайде. 

88.8% составляют налоговые доходы (большая часть из которых — НДС, также много денег приходит от акцизов и налога на прибыль). 9,2% бюджета — это неналоговые поступления, а 2% — безвозмездные поступления. Уточним, что здесь мы рассматриваем данные за 2022 год. Очевидно, что в следующем году они распределятся несколько иначе. 

Что касается расходов бюджета, то они распределились следующим образом: 

45% ушло на социальную сферу (из этих денег 17,2% — на образование и 16,6% — на здравоохранение). Это соотношение стало для Беларуси своеобразным золотым стандартом, Минфин старается ежегодно отдавать на «социалку» одинаковую часть бюджета. 

Помимо этого, значимой статьей расходов является общегосударственная деятельность, составляющая 27,6% (под этим термином скрывается не только финансирование работы чиновников, но и такая важная часть расходов, как платежи по госдолгу). Национальная экономика занимает 12,3%, судебная власть — 6,6%. Все остальные сферы получат менее 5%. 

Изучая доходы и расходы местных бюджетов, мы будем пользоваться слайдом, подготовленным Минфином.  

Дизайн документа уже многое говорит о происходящем в этом ведомстве. Изучив паровозики, мы поймем, что больше всего доходов получаем от подоходного налога (8 млрд 603 млн), НДС (зачисляется частично в местный бюджет — 3 млрд 898 млн) и налога на прибыль (3 млрд 120 млн). Здесь мы оговоримся: в мировой практике принято делать так, чтобы местные власти жили в основном за счет тех налогов, на которые они имеют прямое влияние. 

Общее количество всех доходов местных бюджетов в 2022 году составило 20 млрд 646 млн рублей. 

Посмотрев на деревце, мы узнаем, на что уходят деньги в местных бюджетах. Пропорции в нем очень мало меняются из года в год. Больше всего предсказуемо «съедают» образование (7 млрд 178 млн), здравоохранение (6 млрд 498 млн) ЖКХ (2 млрд 236 млн) и инвестиционные программы (2 млрд 115 млн). 

Исходя из этого, можно сказать, что практически все начальное и среднее образование финансируется из местных бюджетов. Поликлиники и районные больницы — тоже. Это касается и ЖКХ: местные бюджеты оплачивают обслуживание зданий и территорий, текущий и капитальный ремонт, а также другие траты — например, строительство новых дорог. 

Всего траты местного бюджета в 2022 году составили 26 млрд 905 млн рублей. Мы можем увидеть, что доходы местных бюджетов меньше, чем расходы, из-за чего возникает приличный дефицит — более чем 6 млрд рублей. Оставшиеся деньги приходят трансфертами из республиканского бюджета. 

Теперь посмотрим, как распределяются деньги из местных бюджетов по старшинству между разными уровнями госуправления. 

На областном уровне находится 49%, на базовом уровне (в районах и городах областного подчинения) 50%, на первичном уровне (поселковые, сельские советы, бюджеты городов районного подчинения) всего 1%.  

Исходя из этого, вы можете понять, к кому стоит обращаться за финансовой помощью с любой инициативой — делайте это на базовом и областном уровне. Чаще всего текущие проблемы закрываются на базовом уровне, а уже на «сверхзадачи» деньги находятся в области. В результате мы знаем, откуда финансируется 90—95% местных инициатив. 

Но помните, что есть еще общегосударственный уровень республиканского бюджета, на котором чаще всего если что-то и финансируется, то в рамках госпрограмм. Например, есть длительные госпрограммы, связанные с доступом к чистой питьевой воде, улучшением качества системы здравоохранения. И если, к примеру, постройку станции обезжелезивания воды в Речице можно внести в одну из этих госпрограмм, то над этим имеет смысл поработать. 

Как же происходит бюджетный процесс? Зная, кто разрабатывает бюджеты, и кто их принимает, мы можем понять, на каком этапе наиболее правильно включаться в процесс со своими идеями и предложениями. 

На следующем слайде можно увидеть все основные этапы бюджетного процесса. 

Когда люди обсуждают бюджет на бытовом уровне, чаще всего они говорят о пункте №4 «Исполнение бюджета». Речь здесь про бюджетный год, который начинается 1 января и заканчивается 31 декабря. Но как вы видите, есть еще целых три стадии «до», и на каждой из них можно влиять на то, какие деньги будут заложены в бюджет, и как они будут потрачены. 

Также стоит обратить внимание и на последние две стадии, это — окно возможностей для выявления различного рода нарушений, исправления ошибок и привлечения к ответственности виновных. 

Теперь чуть подробнее о некоторых из этапов. 

Составлением проектов местных бюджетов занимаются местные финансовые органы (соответствующий департамент в исполкоме). Чиновники собирают информацию о потребностях бюджетников для того, чтобы составить смету. Как правило, происходит это достаточно формально, берется сумма из прошлого года, делается поправка на инфляцию, и «рисуется» бюджет на следующий год. Начинается все, как правило, в январе и завершается ближе к концу весны. На этом этапе, продвигая свою инициативу, лучше идти к чиновникам исполкома, и попытаться добиться внесения своих идей в проект бюджета. 

В совет депутатов проект попадает к концу весны. Следом за этим происходит сессия местного совета, на которой депутаты вносят свои предложения по корректировке бюджета. В Беларуси депутаты, по понятным причинам, не часто проявляют активность, но, тем не менее, среди них порой встречаются люди адекватные, ответственные и готовые продвигать хорошую инициативу. А значит, на этом этапе лучше всего искать отзывчивого депутата для того, чтобы с его помощью выбить деньги на реализацию проекта. 

Идем дальше. Вначале принимаются районные бюджеты, после — областные, и наконец — республиканский. Далее начинается их исполнение. Оно происходит в соответствии с бюджетной росписью, где указано, кому, когда и сколько денег надо выделять. Можно ли пытаться что-то сделать на этапе, когда уже бюджет принят? Возможности ограничены, но они есть. 

Скорее всего, на крупные проекты вам не удастся найти деньги, но на текущие ремонты, незначительные закупки — вполне. Дело в том, что в каждом бюджете есть резервные фонды. Помимо этого, можно претендовать на деньги из той или иной крупной статьи запланированных расходов, если мы не меняем ее целевую направленность (например — на благоустройство). Здесь можно поиграть с приоритетами — попробовать доказать чиновникам, что ваша проблема важнее той, что была внесена в повестку изначально. 

Осталось вспомнить о таком волшебном месяце как декабрь, во время которого местные власти активно тратят нереализованные остатки из всех фондов. Зачастую вы можете увидеть последствия «месяца щедрости», например, в значительном росте зарплат госслужащих к концу года. В декабре также происходит в два раза больше госзакупок, чем в среднем по году. Поэтому стоит помнить, что вовремя поданная в декабре идея может оказаться неожиданно быстро профинансированной. 

В заключение поговорим про бюджеты гражданского участия. Сейчас в Парламенте рассматривается проект Закона «Об изменении законов по вопросам местного управления и самоуправления». Одно из интересных новшеств — возможность реализации гражданских инициатив в процессах бюджетного планирования. 

Из названного выше можно выделить следующее: 

- Гражданские инициативы вносятся в советы областного уровня на бумажном носителе либо в электронном виде и содержат определенные данные (смотри слайд). 

- Предварительно рассмотрение гражданской инициативы должно быть проведено советами областного уровня в месячный срок.  

- Следом, не позднее трех месяцев после предварительного рассмотрения, областные ассоциации советов или Минский городской совет должны принять решение о проведение открытого конкурса. Как будет проводиться конкурс, определяют советы областного уровня.  

Теперь несколько терминов из этого проекта закона. Гражданские инициативы в нем трактуются как мероприятия, направленные на улучшение качества жизнедеятельности населения.  Инициатором может выступить группа людей, достигших 18 лет и постоянно проживающих на территории, где предлагается реализовать инициативу. При этом минимальная группа должна составлять: от 10 человек для сельсоветов, от 20 человек в поселках городского типа, от 30 человек для района или города и от 50 человек отдельно для какого-то из районов Минска. 

Является ли концепция, описанная в проекте, полноценным бюджетом гражданского участия? Есть один проблемный момент. В полноценных бюджетах гражданского участия за проекты голосуют местные жители, выбирая те из них, что им по душе, из числа предложенных инициативными группами. Соответственно, если выдвигаемый на конкурс проект определяется советом депутатов, то ни о каком бюджете гражданского участия речи не идет. 

А значит, если поправки будут приняты, мы увидим классическую государственную грантовую программу, в которой чиновники контролируют, на что пойдут те или иные деньги, а местным жителям дается лишь возможность предлагать, но не выбирать. И здесь мы можем сказать, что такая форма взаимодействия с властями лучше, чем была раньше, но недостаточна для того, чтобы называться громким словом «бюджет гражданского участия». 

К сожалению, мы вынуждены предположить, что пользоваться новыми бюджетами будут в подавляющем большинстве «карманные» государственные “гражданские” объединения, в то время как реальные активисты к участию допускаться не будут или их будут отсекать на этапе обсуждения.